Convention de la Baie-James et du Nord québécois

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La Convention de la Baie-James et du Nord québécois de 1975 constitue un règlement général des revendications territoriales des Cris et des Inuits du Nord du Québec, Canada. La Convention du Nord-Est québécois de 1978 a permis aux Naskapis du village Kawawachikamach de s’y joindre. Les deux conventions prévoient une large autonomie politique et administrative pour les communautés autochtones et leur accordent des droits exclusifs de chasse, de pêche et de piégeage sur des territoires de 170 000 km² ainsi que des compensations financières à court et à moyen termes d’environ 234 millions de dollars. En contrepartie, le gouvernement du Québec obtient le droit de développer les ressources hydrauliques, minérales et forestières du Nord du Québec.

Sommaire

1 Obligations constitutionnelles du Québec
2 Population du Nord du Québec
3 Projet de la Baie James de 1971
4 Faits saillants de la Convention
5 Perspectives
6 Liens externes

[modifier] Obligations constitutionnelles du Québec

La grande région du Nord du Québec, allant de la frontière de l’Ontario à celle du Labrador et dont les eaux coulent vers le Nord, faisait partie de la Terre du Rupert cédée par le roi Charles II d’Angleterre en 1670 à la Compagnie de la Baie d’Hudson qui s’occupait de la traite des fourrures, principalement la fourrure du castor. La Compagnie a établi plusieurs postes de traite dans la région, dont le Fort Rupert, le plus ancien établissement permament du Nord du Québec.

En 1868, un an après l’adoption de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui a donné naissance au « Dominion du Canada », le Parlement Impérial de Londres autorise le gouvernement Impérial à céder la Terre du Rupert au Canada (Acte de la Terre de Rupert, 1868). Par décret du 23 juin 1870, le Conseil Impérial de Londres précise que le Parlement du Canada devra obtenir des autochtones la cession de leur titre de propriété sur ce territoire. À l'article 14 du décret, on peut lire : « Toute indemnité à payer aux Indiens pour les terres destinées à la colonisation sera réglée par le gouvernement canadien de concert avec le Gouvernement Impérial, et la Compagnie [de la Baie d’Hudson] sera libérée de toute responsabilité à cet égard. »

Le Parlement canadien ne donne pas suite à cette obligation et en 1898, il adopte la Loi concernant la délimitation des frontières nord-ouest, nord et nord-est de la province de Québec qui prolonge le territoire de la province du Québec jusqu’à la rivière Eastmain, près du 52e parallèle, sans se préoccuper des droits des quelque 5 000 habitants autochtones du territoire ainsi transféré. Ce territoire inclut la partie de la région moderne de l'Abitibi-Témiscamingue dont les eaux coulent vers la baie James, incluant le territoire des villes modernes de Val-d’Or et d’Amos, ainsi que la partie méridionale de la région de la Baie-James. Le territoire plus au nord constitue alors le district de l’Ungava des Territoires du Nord-Ouest.

Quelques années plus tard, en 1912, le Parlement canadien adopte la « Loi de l’extension des frontières de Québec » qui transfère le district de l'Ungava au Québec, prolongeant ainsi son territoire jusqu’au détroit d'Hudson et à la baie d’Ungava. Faisant écho du décret impérial de 1870, la loi fédérale précise « que la province du Québec reconnaîtra les droits des Indiens dans la même mesure, et obtiendra la remise de la cession des territoires de la même manière, que le gouvernement du Canada l’avait fait ailleurs, et ladite province supportera et acquittera toutes les charges et dépenses et rattachant à ces remises ou en résultant. »

Des dispositions semblables ont été insérées dans la Loi de l’extension des frontières de l’Ontario, adoptée la même année par le Parlement canadien. Dans les deux cas, on précise que « la tutelle des Indiens et l’administration de toutes terres réservées pour leur usage restera à la charge du gouvernement du Canada ». Toutefois, le Québec n’a pas entamé de négociations avec les Cris, les Inuits et les Naskapis avant l’annonce du projet de la Baie-James en avril 1971, quelque 60 ans plus tard.

[modifier] Population du Nord du Québec

En 2005, la population totale du territoire visé par la CBJNQ s’élève à environ 125 000 personnes : 101 000 non autochtones, 13 500 Cris, 9 000 Inuits, 600 Naskapis et 500 Innus (Montagnais). Sa plus grande ville, Val-d’Or, avec ses 32 000 habitants, a connu une expansion importante au début du XXe siècle.

Toutefois, les dispositions de la CBJNQ portant sur l’usage du territoire et sur la création de nouvelles institutions politiques et administratives n'affectent pas la région de l’Abitibi-Témiscamingue, c’est-à-dire les territoires « organisés » se trouvant au sud du 49e parallèle. La population du territoire de la Jamésie, du Nunavik et de la région de Schefferville, qui est directement touchée par les dispositions de la CBJNQ, s’élève à quelque 42 000 personnes en 2005, dont 23 000 autochtones (13 500 Cris, 9 000 Inuits et 600 Naskapis). La plus grande ville est Chibougamau, avec environ 8 000 habitants.

[modifier] Projet de la Baie James de 1971

Le potentiel hydroélectrique des rivières du Nord du Québec a attiré l’attention du gouvernement du Québec, mais ce n’est qu’après la nationalisation de la plupart des producteurs privés d’électricité du Québec en 1963 que la nouvelle société d’État Hydro-Québec tourne son attention sérieusement vers les rivières du Nord québécois. En avril 1971, le premier ministre Robert Bourassa annonce le projet de la Baie James visant le développement du potentiel hydroélectrique des rivières Nottaway, Broadback, Rupert et Harricana dans le sud de la région de la Baie-James, ou bien le développement de la Grande Rivière et de la rivière Eastmain, plus au nord. La construction de la route vers le nord, à partir de la ville de Matagami, débute la même année, sans que sa destination ne soit établie. Le choix en faveur du projet hydroélectrique centré sur la Grande Rivière est pris en mai 1972 par le gouvernement du Québec.

Les Cris et les Inuits du Nord québécois, qui n’étaient aucunement consultés par le gouvernement du Québec avant l’annonce d’avril 1971, s’opposent fermement au projet. Croyant que leurs droits seraient brimés par la réalisation d'un tel projet hydroélectrique, l’Association des Indiens du Québec demande à l'automne 1972 une injonction à la Cour supérieure du Québec pour arrêter les travaux de construction. Après une audition d'une durée exceptionnelle, l’injonction leur est accordée le 15 novembre 1973 par le juge Albert Malouf, mais sa décision est cassée une semaine plus tard par la Cour d’appel du Québec (la Cour suprême du Canada confirme par la suite la décision de la Cour d'appel). Néanmoins, les tribunaux du Québec réaffirment l’obligation du gouvernement du Québec de s’entendre avec les Cris et les Inuits de la région.

Le gouvernement du Québec s’engage alors dans des négociations globales concernant le développement hydroélectrique, l’usage du territoire par les communautés autochtones et la création d’institutions politiques autonomes pour leurs communautés. Une entente de principe est signée un an plus tard, le 15 novembre 1974 entre les gouvernements du Québec et du Canada, le Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee) (Grand Council of the Crees of Québec), l’Association des Inuits du Nord québécois (Northern Quebec Inuit Association), Hydro-Québec, la Société d’énergie de la Baie-James et la Société de développement de la Baie-James.

La Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ) est signée un an plus tard, le 11 novembre 1975. Le 31 janvier 1978, la Convention du Nord-Est québécois permet aux Naskapis de Schefferville de se joindre à l’accord. Par la suite, 17 conventions complémentaires se sont ajoutées à la CBJNQ, entre 1978 et 2002, et plusieurs ententes parallèles ont été conclues entre le Grand Conseil des Cris et le gouvernement du Québec, dont l’Entente concernant une nouvelle relation entre le gouvernement du Québec et les Cris du Québec (« La Paix des Braves ») du 7 février 2002. D’autres ententes ont été conclues entre le Grand Conseil des Cris et Hydro-Québec, dont la Convention Boumhounan sur l’évaluation et la réalisation du projet de la dérivation de la rivière Rupert et la Convention concernant une nouvelle relation entre Hydro-Québec / SEBJ et les Cris de Eeyou Istchee de 2004, qui prévoit que Hydro-Québec facilitera la participation des Cris de la Baie-James dans le développement hydroélectrique du territoire au moyen de partenariats, d'emplois et de contrats.

La Loi constitutionnelle de 1982, à son article 35 (1), a enchâssé les droits existants - ancestraux ou issus de traités - des peuples autochtones du Canada, ce qui a pour effet de conférer un statut constitutionnel aux droits inscrits dans la CBJNQ et la CNEQ et aux six premières conventions complémentaires signées entre 1978 et 1980.

[modifier] Faits saillants de la Convention

[modifier] Régime des terres

La CBJNQ divise le territoire du Nord du Québec en trois catégories :

Catégorie I : les terres à l’usage et au bénéfice exclusifs des Cris et des Naskapis ; chez les Inuits, toutefois, les terres sont régies par des villages nordiques où les Inuits forment la majorité de la population (14 000 km²)

Catégorie II : les terres provinciales où les autochtones ont des droits exclusifs de chasse, de pêche et piégeage ; les autochtones et les autorités régionales participent conjointement à leur gestion (chasse, pêche, piégeage, développement du tourisme, exploitation forestière). (155 000 km²)

Catégorie III : les terres publiques provinciales où les autochtones ont le droit exclusif d’exploiter certaines espèces aquatiques et certains animaux à fourrure et de participer à l’administration et à la mise en valeur du territoire; (911 000 km²)

[modifier] Indemnités et développement économique

Les Conventions prévoient que les Cris, les Inuits et les Naskapis du Nord du Québec recevront à court et à moyen terme une compensation financière d’environ 234 millions de dollars (Cris 134 M$, Inuits 91 M$, Naskapis 9 M$). Les fonds sont administrés par trois sociétés de développement autochtones, le Bureau de l’indemnité cri, la Société Mativik et la Société de développement des Naskapis. D’autres indemnités ont été versées dans le cadre des 17 conventions supplémentaires et des ententes parallèles. Selon des données compilées par Hydro-Québec, de 1975 à 1999, les Cris ont reçu des indemnités totalisant 450 M$ et des contrats d'une valeur de 215 M$, tandis que les Inuits ont reçu des indemnités de 140 M$ et des contrats d'une valeur de 120 M$.

[modifier] Protection environnementale et sociale

La Convention prévoit la création de deux comités consultatifs pour le Nunavik et la Jamésie, composés de représentants des gouvernements du Québec et du Canada et des autorités autochtones. Le Comité consultatif de l'environnement Kativik est consulté par les gouvernements du Québec et du Canada et par les villages nordiques lorsqu'ils élaborent des lois et des règlements affectant l’environnement ou le milieu social au Nunavik. Le Comité consultatif pour l'environnement de la Baie-James est consulté par les gouvernements du Québec et du Canada, le Grand Conseil des Cris, les villages cris, le conseil régional de zone et les municipalités lors de l'élaboration des lois et règlements affectant l'environnement ou le milieu social dans la région de la Baie-James. Les deux comités ont pour fonctions d’encourager l'échange de points de vue et de renseignements.

La Convention prévoit aussi la création d’une Commission de la qualité de l'environnement Kativik (CQEK) qui évalue et examine les projets situés au Nunavik. Elle décide si le projet devrait être assujetti à la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement et le milieu social prévue à Loi sur la qualité de l’environnement du Québec et, le cas échéant, elle élabore une directive sur la portée de l’étude d’impact. La CQEK analyse les études d'impact et peut organiser des audiences publiques dans les villages touchés par un projet. La CQEK rend une décision sur l'autorisation ou non du projet.

Pour les projets dans la région de la Baie-James, la CBJNQ prévoit la création d’un Comité d'évaluation qui examine les projets situés dans la région de la Baie-James et recommande au sous-ministre de l’Environnement du Québec d'assujettir ou non le projet à la procédure d’évaluation prévue à la Loi sur la qualité de l’environnement du Québec et, en cas de décision positive, il élabore une directive sur la portée de l'étude d'impact à réaliser et la recommande au sous-ministre de l'Environnement du Québec.

[modifier] Gouvernement local et régional

Chez les Cris et les Naskapis, les terres de catégorie IA, de juridiction fédérale, sont administrées par des conseils de bande en vertu de la Loi fédérale sur les Cris et les Naskapis du Québec de 1984. Les terres de catégorie IB, généralement limitrophes, sont de juridiction provinciale et sont administrées par des « municipalités de village » qui sont, dans les faits, des corporations foncières. Les terres de catégorie II se trouvent généralement au pourtour des villages cris et naskapi. La communauté crie d’Oujé-Bougoumou, fondée après la signature de la CBJNQ, est un « établissement autochtone » sur des terres provinciales ; elle est en attente d’une régularisation de son statut depuis plusieurs années. Les villages cris sont tous représentés au sein du Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee), créé par les Cris en 1974 en vue de négocier la CBJNQ. La CBJNQ prévoit la création d’une Administration régionale crie (ARC) pour les affaires régionales, mais dans les faits, les responsables de l’ARC sont les même personnes qui dirigent le Grand Conseil des Cris ; les deux instances sont ainsi fusionnées.

Au Nunavik, les 14 communautés sont constituées en villages nordiques sur des terres de catégorie I de juridiction provinciale. Tous les villages nordiques participent à l’Administration régionale Kativik (ARK). Toutefois, le village cri de Whapmagoostui, jumelé au village nordique de Kuujjuarapik, n’en fait pas partie ; Whapmagoostui participe à l’Administration régionale crie et au Grand Conseil des Cris.

Chez les Naskapis de la Côte-Nord, près de la ville de Schefferville, il existe un conseil de bande de Kawawachikamach sur les terres de catégorie IA-N de juridiction fédérale où se trouve la communauté, et une municipalité de village naskapi de Kawawachikamach sur les terres IB-N de juridiction provinciale à quelque 20 km au nord de la communauté. Étant donné que la Loi sur les Indiens ne s’applique ni aux Naskapi, ni aux Cris du Québec, on ne peut parler de « réserves indiennes » pour décrire leurs villages.

Dans la Jamésie, la Convention prévoit une administration conjointe des terres provinciales de catégorie II où les Cris possèdent le droit exclusif de chasse, de pêche et de piégeage. Ces terres font partie du territoire de la municipalité de la Baie-James et sont administrées conjointement par l'Administration régionale crie et la municipalité de la Baie-James dans le cadre du Conseil régional de zone de la Baie-James.

[modifier] Éducation

Les conventions prévoit la création d’une commission scolaire crie pour les villages cris, la commission scolaire Kativik pour les résidents des villages nordiques et une école spéciale pour les élèves naskapis de Kawawachikamach. Les deux commissions scolaires sont régies par les lois du Québec, mais chaque commission scolaire dispose de pouvoirs spéciaux qui les permettent de se doter de programmes d’enseignement qui leur sont propres. Un comité d’éducation de l’école spéciale naskapie joue un rôle analogue. L’emploi des langues crie, inuktitut et naskapie est donc encouragé à tous les niveau ; l’anglais et le français sont des langues secondes. Le financement des commissions scolaires et école naskapie est partagé entre les gouvernements du Québec et du Canada.

[modifier] Santé et services sociaux

La responsabilité des services de santé et des services sociaux est confiée au Conseil régional cri pour les services de santé et les services sociaux, pour les 9 villages cris, et au Conseil Kativik des services de santé et des services sociaux pour l’ensemble des habitants des 14 villages nordiques du Nunavik.

[modifier] Perspectives

Au moment de la signature de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ), en 1975, il n’existait aucun précédent comparable en Amérique du Nord ; les Cris de la région de la Baie James bénéficieront d'un régime de droit particulier, distinct de celui imposé aux autres Premières nations par la Loi fédérale sur les Indiens, avec ses dispositions colonialistes et son esprit paternaliste. Les Cris de la Baie James, ainsi que les Inuits du Nunavik et plus tard les Naskapis de Kawawachikamach pouvaient prendre pleinement contrôle des institutions locales et régionales et aborder leur avenir avec confiance. Lignes aériennes, entreprises, écoles, hôpitaux, infrastructures municipales, tous les éléments de la vie moderne arrivaient à grand pas aux portes des communautés jusqu’alors isolées du Québec méridional industrialisé, et souvent isolées des unes des autres par des centaines de kilomètres de territoire sans routes. La CBJNQ est un traité autochtone d’une nouvelle sorte, et les négociations menant à sa signature en novembre 1975 ont donné naissance non seulement aux nouvelles institutions politiques régionales (Administration régionale crie et Administration régionale Kativik), mais les négociations ont aussi donné naissance à de nouvelles identités collectives, voire nationales, chez les Cris et les Inuits du Québec.

Or, dès 1990, le Grand Chef des Cris, Matthew Coon-Come, évoquait la déconfiture de la Convention. Sur un fond de déception provoquée par le fonctionnement des nouvelles institutions, par l'impact social du Projet de la Baie-James, et par l'ouverture de la route de la Baie James en 1974, les communautés cries et inuites se sont opposées avec fermeté à la réalisation d'un projet hydroélectrique sur la Grande rivière de la Baleine, lancé par Hydro-Québec en 1989. C'est au sujet du projet de la Grande-Baleine — pourtant prévu et décrit en détail dans le texte de la CBJNQ — que les autochtones et le gouvernement du Québec se sont affrontés, d’abord sur le thème de l'impact environnemental du projet, ensuite, sur un thématique plus large : le contrôle de leurs destins collectifs respectifs.

Avec l’élection d'un nouveau premier ministre du Québec en 1994, Jacques Parizeau du Parti québécois, le gouvernement du Québec prend un virage important et suspend le projet de la Grande-Baleine. Il s'engage par la suite dans un débat d’égal à égal avec le Grand Conseil des Cris pour discuter de l’ensemble des questions touchant la région de la Baie-James.

En 2002, le Grand Chef Ted Moses et le premier ministre Bernard Landry signent un nouvel accord, entièrement à l'extérieur des structures prévues à la CBJNQ : l'Entente concernant une nouvelle relation entre le gouvernement du Québec et les Cris du Québec, « La Paix des Braves ». Dès lors, on peut parler du début d'une cogestion crie-québécoise du développement du territoire, allant des projets hydroélectriques d'envergure plus modeste, tel que la dérivation Rupert, à l’amélioration des pratiques forestières dans le sud de la région (un meilleur contrôle des « coupes à blanc »).