Budget de l'État français
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L'article XIV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen affirme le principe du consentement de la Nation à l'impôt : « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».
Cette disposition est à l'origine de l'existence de l'institution parlementaire. En effet, la réunion des États généraux en 1789 avait pour objet premier la question de l'impôt. La loi de finances, qui définit le budget de l'État, comprend deux parties : la première partie est consacrée aux recettes, la seconde décrit la structure des dépenses.
Le budget de l'État français est adopté par le Parlement (Assemblée nationale et Sénat) sur proposition du gouvernement. La réforme des finances de l'État, engagée par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances a entre autres pour objet d'accroître le rôle du Parlement dans la définition de ce budget. Avant 2006, c'est l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances qui définit la structure et les modalités d'adoption de ces textes.
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[modifier] L'adoption du budget : les lois de finances
Avant sa présentation au Parlement, le budget fait l'objet de discussions tripartites entre le Premier ministre, le ministre chargé du Budget, et les ministères dits « dépensiers ». Des lettres de cadrage sont envoyées par le Premier ministre à ses collègues, qui déterminent la marge de manœuvre financière de chacun. Chaque ministre fait ensuite des propositions, et une deuxième phase est consacrée aux arbitrages budgétaires.
Le Parlement a ensuite soixante-dix jours pour adopter le budget. Le projet est d'abord déposé au bureau de l'Assemblée nationale. Les débats sont préparés par la Commission des finances à laquelle siègent des membres des différents partis représentés.
Il suit ensuite la procédure de la navette parlementaire, c'est-à-dire qu'il passe de l'une à l'autre assemblée afin qu'elles se prononcent sur un texte commun.
Les assemblées ont la faculté de proposer des amendements, mais ils doivent rester dans le cadre financier fixé par le gouvernement (article 40 de la Constitution de 1958), c'est-à-dire qu'ils ne peuvent proposer aucune mesure de nature à entraîner « soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Le singulier sur le mot « charge » indique que le Parlement ne pourrait aggraver une charge en réduisant simultanément une autre charge. Concrètement, une charge publique au sens de cet article correspond à une mission budgétaire<ref>La loi organique relative aux lois de finances assimile les charges aux missions (article 47).</ref>. Le Parlement peut donc modifier la répartition des crédits entre deux programmes d'une même mission à condition que le montant total n'augmente pas.
[modifier] La structure du budget
Jusqu'en 2006, date de l'entrée en vigueur de la réforme, le budget est adopté en fonction de la structure de la loi de finances.
La première partie « fixe les conditions générales de l'équilibre financier » : elle autorise la levée de l'impôt, prévoit le montant des recettes, regroupe diverses mesures fiscales et prévoit le plafond des grandes catégories de dépenses. Elle doit être votée avant l'examen de la deuxième partie.
Celle-ci est consacrée aux crédits dont disposent les différents ministères. Elle fait l'objet de débats importants au sein des assemblées, et de nombre d'amendements. Néanmoins, la distinction entre « mesures votées » et « mesures nouvelles » limite ce débat. En effet, seules les mesures nouvelles peuvent faire l'objet de discussions, et elles ne représentent que 5 % du montant total.
Les mesures votées (budget constant de l'État), font l'objet d'un vote unique. Les autres mesures sont votées par ministère et par titre, voire par chapitre.
En cas de désaccord persistant entre l'Assemblée nationale et le Sénat, à l'issue de la commission mixte paritaire, le gouvernement peut décider d'attribuer à l'Assemblée nationale le dernier mot. Ce cas de figure s'est produit entre 1981 et 1985, 1988 et 1992 et 1997 et 1999.
En cours d'année, des lois de finances rectificatives peuvent être votées, afin d'adapter le budget aux conditions d'exercice. Enfin, a posteriori, une loi de règlement fait le point sur l'exécution réelle du budget.
[modifier] Exemple : budget 2005
7 postes budgétaires dépassent la dizaine de milliards d'euros.
La segmentation possède par nature un certain arbitraire. Si par exemple on voulait faire apparaître le budget de l'enseignement plus gros, il suffirait de regrouper Enseignement (59,7) et Recherche/Ens. supérieur (20,5) pour faire le premier budget de France avec plus de 80 milliards d'euros.
Cela étant, prenons cette classification établie par l'État lui-même :
7. Solidarité (12)
6. Sécurité (16)
5. Recherche/Ens. sup. (20,5)
4. Défense (36,2)
3. Service de la dette (40,7)
2. Enseignement (59,7)
et arrive en tête des dépenses inscrites au budget :
1. Dégrèvements (68,5)
Ces dégrèvements, consistant à rembourser de l'argent là où on l'avait pris, semblent une fausse dépense, ne coûtant en fait rien à qui la consent (il eût suffi de ne pas décider ces prélèvements pour la faire disparaître). Le fait d'en avoir fait un budget bien à part n'est cependant pas anodin, puisqu'il devient ainsi le premier de la liste.
- Source : Legifrance.gouv.fr
[modifier] La LOLF : la réforme du budget de l'État
- Article détaillé : Loi organique relative aux lois de finances.
La réforme du budget de l'État a plusieurs objectifs :
- Rationaliser le budget et le rendre plus lisible en regroupant les crédits au sein de missions pouvant comprendre l'activité de plusieurs ministères (ex : la politique de la Ville). D'autre part, les missions (ou grandes politiques publiques) sont composées de programmes. Au sein de ces programmes les crédits sont dits fongibles, c'est-à-dire que le gestionnaire dispose d'une meilleure marge de manœuvre pour faire passer les crédits disponibles d'un projet à un autre, en cas de besoin.
- Responsabiliser les gestionnaires de fonds publics : Chaque mission est déclinée en programmes, eux-mêmes déclinés en actions. Chaque action est associée à des objectifs mesurables. L'atteinte, ou non, de ces objectifs fera l'objet d'un examen par le Parlement l'année suivante.
- Renforcer la transparence et améliorer l'information du Parlement : le rôle de ce dernier est accru et le pouvoir des commissions des finances est augmenté. D'autre part, la mise en place d'objectifs associés à chaque action lui permet de mieux contrôler l'emploi des deniers publics.
- Enfin, la comptabilité publique va faire l'objet d'une refonte, afin de la rendre plus proche de la comptabilité des entreprises privées, permettant notamment une approche patrimoniale des comptes de l'État, à l'image de ce qui a été fait auparavant pour les collectivités territoriales.
La mise en œuvre de cette réforme est progressive. Un budget annexe, par programme, a été présenté en 2004 au Parlement, qui vote cependant encore selon l'ordonnance de 1959. Le premier budget présenté dans le cadre de la LOLF a été le budget de 2006, présenté en 2005.
La réforme budgétaire en cours est d'une ampleur telle par ses conséquences sur l'ensemble de l'action publique que certains la nomment déjà révolution budgétaire.
[modifier] Chiffres
Le budget de l'État représente en 2007<ref>Chiffres-clés du budget général, Minefi. Voir aussi le dossier sur le projet de loi de finances pour 2007.</ref> :
- 268 milliards d'euros de dépenses (dépenses nettes du budget général)
- 226 milliards d'euros de recettes
Il en résulte donc un solde déficitaire prévisionnel de 42 milliards d'euros.
Les principales missions sont, par ordre décroissant de montant (crédits de paiement, d'après le projet de loi de finances pour 2007) :
| Mission | Crédits de paiement (LFI 2007) |
|---|---|
| Enseignement scolaire | 59 560 |
| Engagements financiers de l'État | 40 863 |
| Défense | 36 285 |
| Recherche et enseignement supérieur | 21 314 |
| Sécurité | 15 683 |
| Travail et emploi | 12 637 |
| Solidarité et intégration | 12 204 |
| Gestion et contrôle des finances publiques | 8 912 |
| Transports | 8 809 |
| Ville et logement | 7 158 |
| Justice | 6 271 |
| Régimes sociaux et de retraite | 4 981 |
| Développement et régulation économiques | 3 943 |
| Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation | 3 750 |
| Aide publique au développement | 3 121 |
| Relations avec les collectivités territoriales` | 3 070 |
| Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales | 2 954 |
| Culture | 2 694 |
| Administration générale et territoriale de l'État | 2 498 |
| Action extérieure de l'État | 2 264 |
Rappelons que ce budget retrace les dépenses du budget général de l'État : il n'inclut pas les transferts sociaux.
Le budget de fonctionnement de l'Assemblée nationale est de 483 259 306 € (2003), il comprend 6 860 206 € de crédits de fonctionnement pour La Chaine Parlementaire.
[modifier] Voir aussi
[modifier] Article connexe
[modifier] Liens externes
- Performances publiques, site du ministère des finances consacré au budget.
- Le budget de l'État, accès à des fonds documentaires sur le même sujet (site du ministère des finances).
- Les lois de finances et l'Assemblée nationale.
[modifier] Notes et références
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